Новый этап развития контрактной системы 44-ФЗ

О новом этапе развития контрактной системы рассказывает Заместитель министра финансов Российской Федерации Алексей Михайлович Лавров.

Большие и долгожданные изменения в 44-ФЗ, внесенные Федеральным законом от 1.05.2019 N 71-ФЗ, вступают в действие с 1 июля 2019 года: ускорение процедур проведения закупок, повышение конкурентности торгов, снижение рисков при исполнении контрактов, упрощение планирования закупок, снижение административной нагрузки на заказчиков.

Уважаемые коллеги! Контрактная система в сфере закупок, работ, товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд подошла к новому этапу своего развития, который с одной стороны основан на том, что было сделано за последние 6 лет, и, в частности, на том, что было сделано за 2018 год.

В прошлом году были решены две принципиально важные задачи. Во-первых, был завершен переход всех закупок на электронный формат. Отобраны впервые по объективным критериям 8 электронных торговых площадок, которые установили взаимодействие с 22 коммерческими банками и с Единой информационной системой. И что самое ценное, как писали в средствах массовой информации, никто не заметил этой очень существенной реформы, которая уже упростила и ускорила процедуру закупок.

Во-вторых, это не менее важно, впервые за последние годы Правительство утвердило четкую стратегию развития контрактной системы. Это отдельный раздел концепции повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2024 года. И реализация этой концепции уже началась.

Только что принят федеральный закон о внесении комплексных изменений в 44-ый Федеральный закон по показанным здесь пяти основным блокам. В совокупности они образуют очень серьезную комплексную реформу всей системы закупок.

Первое направление или цель этой реформы. Существенно ускорить все процедуры закупок. С этой целью предлагается целая система мер. Во-первых, как вы видите если в настоящее время извещение не может быть размещено ранее чем после десяти дней после внесения изменений в план-график, то теперь этот срок сокращен до одного дня. Во-вторых, существенно повышена планка так называемого короткого аукциона, то есть аукциона, в котором извещение может размещаться не 15, а 7 дней.

Если раньше такие аукционы могли проводиться только для закупок менее трех миллионов рублей, то теперь в общем случае менее 300 миллионов рублей, а для строительных работ не более 2 миллиардов рублей. То есть мы существенно увеличиваем количество закупок, которые теперь могут проводиться по ускоренной процедуре.

Кроме того, как видно также из этой таблицы, сокращаются сами по себе сроки рассмотрения заявок проведения торгов. Если суммировать вместе все описанные нововведения, мы увидим практически двукратное сокращение сроков осуществления закупок. Например, по наиболее массовому строительному аукциону, ну стоимостью объектов менее двух миллиардов рублей, если раньше мы видели сроки, превышающие 40 или даже достигающие 48 дней, то теперь все эти аукционы могут проводиться в течение 20 - 22 дней.

Есть еще целый ряд дополнительных мер, который также косвенно, но существенно ускоряет процедуру закупок. Ну, во-первых, в настоящее время любой участник закупки, который не был отобран, в течение 10 дней может написать жалобу. С учетом того, что по регламенту ФАСа эта жалоба рассматривается 8 дней практически получается, что после завершения процедуры еще 18 дней не может быть заключен контракт, причем по инициативе того юридического лица или участника закупок, которое по тем или иным причинам не было отобрано в рамках этой процедуры. Мы предлагаем сократить количество дней для такого рода обжалований до пяти. И при этом тот участник, который определен победителем, безусловно будет по-прежнему иметь право обжаловать те или иные действия при заключении контрактов до момента заключения контрактов. Таким образом, с одной стороны пресекается злоупотребление обжалование процедур необоснованного, а с другой стороны есть гарантия того, чтобы победитель контракта заключит этот контракт ровно в соответствии с законодательством.

Очень важная новация, с которой сталкиваются многие субъекты федерации, особенно муниципальные образования, если на процедуру в рамках одной процедуры два раза не поступает заявки, то сейчас по закону нужно начинать новую процедуру, а это еще раз те же самые 20 -  30 дней. Но поправками в 44-ый Федеральный закон предлагается право заключить контракт в этом случае после предварительной проверки такой закупки с ФАСом, чтобы здесь также не было злоупотребления со стороны заказчика, с любым поставщиком, который удовлетворяет требованиям, записанным в проектной документации.

Кроме того, при одностороннем расторжении контракта по инициативе заказчика это, к сожалению, случается, сейчас вынуждена начинаться новая процедура с очень сильным затягиванием сроков реализации всех проектов. В соответствии с принятыми поправками заказчик получает право он не обязан пользоваться, но может им воспользоваться, заключить контракт со вторым победителем этой же самой процедуры при условии, что предыдущий участник действительно нарушил условия контракта, не справился со своими обязательствами и попал в реестр недобросовестных поставщиков. Это так же ускорение процесса реализации закупок.

Второе направление. Это повышение конкурентности закупок. Конечно это один из существенных недостатков нынешней системы закупок, когда в среднем на процедуру приходит три участника, отсюда и незначительное снижение цен и в целом низкая конкуренция. Одно из препятствий к этому излишняя переусложненность проектной документации. Для того, чтобы участвовать в процедурах на строительные работы претенденты должны по сути переписывать многотомную, многостраничную проектную документацию и любая ошибка создает им риски для исключения их из этой процедуры. Поэтому предлагается радикальное решение. Для строительных работ – только выражение согласия с опубликованной проектной документацией, не надо ничего переписывать, не надо ничего придумывать, надо подтвердить, что ровно то, что описано в технической документации, прошедшей и государственную экспертизу, и все рассмотрения, будет выполнено в установленные сроки.

С другой стороны, при таком подходе нужно подстраховаться от случаев демпинга. И для этого предлагаются две меры. Во-первых, проверка предквалификации или наличия опыта выполнения аналогичных строительных работ в объеме не менее 20% от контрактуемого проекта. И эта проверка должна проводиться не после подачи ценовых предложений как это имеет место в настоящее время, а до подачи. И таким образом, торг идет уже между квалифицированными участниками, каждый из которых обладает необходимым опытом, потенциально способен выполнить контракт и таким образом объективно оценивает свои возможности.

И еще одна мера. Если сейчас нет никаких ограничений, это показано здесь на самой нижней строчке, в отношении предоставления авансов, то существенной новацией будет то, что в случае падения цены более чем на 25%, а этот порог существует уже сейчас в законодательстве как признак демпинга, предоставление авансов будет запрещено.

Для субъектов малого предпринимательства вводятся дополнительные меры, которые снизят для них финансовую нагрузку и позволят им более активно участвовать в контрактации. Ну, во-первых, в обеспечении исполнения контракта.  В настоящее время оно делается в общем порядке для таких субъектов. Предлагается освободить субъекты малого бизнеса от обеспечения исполнения контрактов в том случае, если они уже обладают за последние три года объемом реализованных контрактов на сумму не меньше, чем контрактуемые обязательства. Во-вторых, предлагается поменять размер, порядок расчета размера обеспечения. Если сейчас он считается в процентах от начальной цены контракта, а если она существенно снижается в процессе торгов, то логично считать ее от той цены, которую заявил победитель. Так и будет предложено в отношении субъектов малого предпринимательства. И разделение обязательств по контракту на основную часть, то есть, поставку, например, товара, и на гарантийное обслуживание этих товаров, отдельное обеспечение, что также будет способствовать снижению финансовой нагрузки.

Следующий большой блок поправок. Это снижение рисков при реализации контрактов. Вот сейчас увеличить стоимость контракта можно только в пределах 10% от заключенного контракта. Предлагается по решениям правительств каждого уровня - федерального, субъектов Федерации, местной администрации - увеличивать объем контракта на не менее чем в пределах 30%, 30% по объему или 30% по сроку. Конечно это возникновение непредвиденных обстоятельств, но многие строители, прежде всего, сталкиваются с такими обстоятельствами и в нынешних условиях вынуждены расторгать контракт по согласию сторон, и вся процедура начинается заново. И вот чтобы избежать такого рода случаев и предлагается дать право на такого рода увеличение объемов и сроков реализации контрактов. Речь здесь идет только о контрактах на выполнение строительных работ. Кроме того, если возникают непредвиденные обстоятельства, которые не могли быть определены заранее, то по инициативе и по согласованию и заказчика и исполнителя контрактов, общий срок реализации контрактов также может быть продлен на срок, не превышающий первоначальный срок контракта. И важная очень новация. Если сейчас 10% даже увеличение, несмотря на то, что оно есть, как написано в законе, оно должно сопровождаться пропорциональным увеличением объема работ, то такое ограничение предполагается снять, даже если работы первоначально не были запланированы, но в них возникла необходимость, стоимость контракта на 10% можно увеличить по инициативе заказчика.

Со следующего бюджетного цикла вступит в силу упрощенный порядок планирования закупок. В настоящее время мы все заказчики вынуждены составлять четыре документа: план закупок, план-график закупок и по два обоснования к каждому из этих документов. Это очень сложная система, перегруженная избыточной информацией, которая в принципе является невостребованной. Поэтому со следующего бюджетного цикла предлагается оставить один плановый документ - это план-график осуществления закупок, порядок его ведения, его форма, как и в настоящее время, будут определены Правительством. Точно также предлагается отменить отдельный документ, который сейчас называется «Обоснование закупок» и оставить от него только одну единственную позицию - это обоснование начальной максимальной цены контракта.

Целая система мер предложена для сокращения административной нагрузки на заказчиков. Ну, во-первых, как видно из этой таблицы, существенно повышаются пороги закупок, которые можно делать по упрощенной форме без соблюдения всех необходимых процедур. Если сейчас такой порог закупки - это 100 тысяч рублей разового контракта, то предлагается повысить его до 300 тысяч рублей, при этом общие потолки расходов на такого рода малые закупки 2 миллиона рублей или 5% от общего объема закупок заказчика продолжает действовать, но все-таки административная нагрузка на заказчика снижается, поскольку этот потолок он может достигнуть значительно меньшим количеством процедур, чем в настоящее время.

Так же важной новацией является увеличение потолка закупок лекарств по медицинским показаниям. Сейчас у нас есть такой формат закупок по решениям врачебной комиссии до 200 тысяч рублей, но есть случаи, когда этот потолок  недостаточен, поэтому предлагается его повысить до одного миллиона рублей. Сейчас действует закрытый перечень товаров, работ и услуг, который можно закупаться по единице стоимости продукции, это когда конечный объем закупок неизвестен, но торгуется единичная цена. Этот инструмент востребован, он хорошо себя зарекомендовал и поэтому предлагается снять абсолютно все ограничения. Любую закупку теперь можно производить за единицу товара работы и услуги.

Целый ряд дополнительных поправок, которые освобождают заказчика от избыточных действий. Например, право вносить изменения в контракты с единственным поставщиком, заключенные в сферах естественных монополий, другого поставщика в этой сфере все равно не будет и поэтому перезаключение таких контрактов ежегодно это просто лишняя трата сил и времени. Предлагается разрешить заказчику вносить изменения в такие контракты, в том числе продлевать сроки их действия. Исключается избыточная информация, которая уже у нас имеется в информационных системах, например, отчет об исполнении контракта. Нет необходимости размещать извещения о закупке у единственного поставщика, сделать необязательной как сейчас в целом ряде случаев, а добровольной экспертизу результатов исполнения контрактов и предоставить Правительству право утвердить типовые формы электронных документов и тем самым создать условия, мы планируем, что это будет сделано к 1 апреля следующего года, для полного завершения автоматизации всех процедур закупок, обмена документами в системе ЕИС.

Этот законопроект важный шаг в реализации реформы закупок, который решает очень большое количество давно назревших проблем. Но работа на этом не заканчивается. Министерство финансов вместе с ФАСом, Федеральным казначейством уже начали работу над следующим законопроектом, который как мы планируем, будет рассмотрен Государственной Думой в осеннюю сессию. Этот законопроект содержит целый ряд существенных новаций, большинство из которых содержится в том стратегическом документе, о котором я говорил в самом начале - это сокращение количества закупок с нынешних 11 до 3, может 4, с существенным упрощением всех процедур их проведения. Установление единых требований к составу заявок, продолжение той линии, которая уже начата этим законопроектом, когда выражается согласие с размещенной проектной документацией. Увеличение количество участников, которые обязаны заключать контракт по результатам процедуры. Ведь что происходит в настоящее время? Если победитель отказывается, то второй участник только имеет право заключить контракт, но не обязан. Если он отказывается от реализации своего права всю процедуру нужно проводить заново. Но мы считаем, что если уж участник подавал заявку, принимал участник в торгах, он должен нести ответственность и за дальнейшие свои действия и поэтому нужно увеличивать количество заказчиков, которые обязаны заключать контракт, а не начинать новую процедуру.

За последний год у нас существенно расширился функционал банков, работающих и с заказчиками, и с поставщиками. Но до сих пор банки не являются субъектами контроля в рамках 44-го Федерального закона, что иногда вызывает проблемы. Поэтому предлагается в явном виде включить банки в качестве субъектов такого контроля.

Будет полностью реализована система электронного документооборота при подаче жалоб, а также будет рассмотрен вопрос о том, чтобы сделать подачу таких жалоб платной. Многие заказчики, добросовестные поставщики жалуются на то, что имеет место практика, ну по сути такое блокирование процедур закупок путем подачи неправомерных жалоб на рассмотрение которых уходит очень много времени. Мы считаем, что назрело время упорядочить эту работу и сделать ее более прозрачной, ни в коем случае безусловно не подвергая сомнению права участников, если они чувствуют, что что-то идет не так, они должны иметь возможность выразить свое отношение и требовать объективного рассмотрения таких своих предложений.

Введение единых типовых форм контрактов и актов сдачи-приемки, что позволит полностью автоматизировать все эти процессы и новый подход к системе нормирования закупок. Сейчас она работает, но слишком децентрализовано. Каждый заказчик по сути должен опираясь на общие требования, установленные соответствующими правительствами, придумывать свою систему норм, требований к закупаемым товарам, работам, услугам. Мы предлагаем, поскольку уже можем опираться на ищущийся практический опыт применения такой системы, в едином порядке фиксировать нормированные товары, работы и услуги, и тем самым упростить для большинства заказчиков применение таких подходов.

Развитие закупок по принципу электронного магазина без проведения процедур, по принципу выбор предложения уже из готовых предложений, представленных участниками закупок. По мере того как эта система будет внедряться, можно повышать ее пороги, то есть повышать порог малых закупок, упрощать эту процедуру для подавляющего большинства закупок. Средний размер контракта сейчас 2 миллиона рублей, и мы тратим иногда необоснованно избыточное количество сил и времени на то, чтобы реализовать такую вот небольшую закупку.

В большинстве стран мира реализован принцип «Электронного магазина», когда относительно небольшие и простые закупки делаются по принципу выбора из готовых предложений.

Сейчас у нас идет пилотный проект в этой сфере. По его завершению будут подготовлены предложения по закреплению такой позиции на постоянной основе в законодательстве.

Ну и очень важное направление работы, которое мы планируем завершить в этом году, это создание каталога товаров, работ и услуг. В настоящее время он уже содержит более 50 тысяч позиций, они уже могут применяться в закупках, идет накопление информации. В этом году каталог будет полностью сформирован, и систематизация информации о ценах позволит существенно упростить процедуры определения начальных максимальных цен контракта.

Мы вместе с вами будем продолжать работу над совершенствованием контрактной системы, первые шаги уже сделаны, и рассчитываем, что в этом году добьемся запланированных результатов и уже со следующего года контрактную систему мы увидим в совершенно новом модернизированном, более эффективном и прозрачном варианте.