Алексей Михайлович, какие изменения уже внесены в бюджетное законодательство для обеспечения устойчивого исполнения бюджетов в условиях 2022 г.?

Прежде всего, нужно сказать, что базовые особенности исполнения бюджетов бюджетной системы РФ начиная с 2022 г. были определены Федеральным законом от 29.11.2021 № 384-ФЗ.

Ряд ключевых новаций, имевших в 2020–2021 гг. временный характер и на практике подтвердивших свою эффективность, были включены в Бюджетный кодекс РФ на постоянной основе.

У Правительства РФ появились новые основания для оперативного внесения (по согласованию c Парламентской комиссией) изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета – при увеличении резервного фонда Правительства РФ, перераспределения (в пределах 10%) бюджетных ассигнований между государственными программами, их структурными элементами и годами реализации, а также (сверх этих ограничений) между объектами капитального строительства.

Закреплена на постоянной основе для всех бюджетов возможность переноса на следующий год (с зачислением в резервные фонды) «не связанных» остатков бюджетных ассигнований.

Введено требование об увеличении объема дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в очередном финансовом году относительно текущего года не ниже инфляции (вместо положения об определении общего объема дотации исходя из минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности).

Значительно ускорит доведение до регионов субсидий и субвенций, предоставляемых из федерального бюджета за счет бюджетных ассигнований, увеличенных в результате внесения изменений в сводную бюджетную роспись, право Правительства РФ распределять их своими правовыми актами (по аналогии с трансфертами, предоставляемыми за счет резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ).

Получение инфраструктурных бюджетных кредитов не повлечет для регионов ограничений на объем заимствований и на размещение средств на депозитах.

Субъекты Федерации получили новый инструмент региональных заимствований в виде привлечения бюджетных кредитов из федерального бюджета для кредитования местных бюджетов (в том числе для замещения коммерческих кредитов).

Кроме того, на 2022 г. были продлены временные нормы, которые оказались востребованными и в условиях внешнего санкционного давления.

Так, еще на год продлена возможность оказания финансовой поддержки производителям подакцизной продукции по решению Правительства РФ (например, гостиницы, рестораны), а также всем юридическим лицам – по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (местной администрации) на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции.

Правительство РФ наделено правом на списание реструктурированной задолженности субъектов РФ на весь срок ее погашения (до 2034 г.).

Для субъектов Федерации и муниципалитетов отложено на 1 год введение требований в зависимости от группы долговой устойчивости и продлено на 1 год снятие ряда иных ограничений в бюджетном процессе, а именно:

– дефицит бюджета субъекта Федерации может превысить установленный законом о бюджете размер и установленные Бюджетным кодексом РФ ограничения для «высокодотационных» субъектов Федерации на сумму расходов по реализации новых инфраструктурных проектов и на борьбу с коронавирусной инфекцией;

– объем государственного долга субъекта Федерации может превысить установленный законом о бюджете верхний предел и показатели программы заимствований на сумму расходов в целях реализации новых инвестиционных проектов;

– возможность устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с борьбой с коронавирусной инфекцией, а также иные расходные обязательства, определенные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией), вне зависимости от уровня дотационности и отнесения к полномочиям публично-правого образования.

Дополнительно в марте 2022 г. было принято три пакета первоочередных изменений в Федеральный закон № 384-ФЗ, которые позволят минимизировать негативные последствия от изменения геополитической обстановки и возможного ухудшения экономической ситуации.

Федеральным законом от 09.03.2022 № 53-ФЗ были сняты ограничения на внесение изменений в сводную бюджетную роспись бюджетов бюджетной системы РФ.

Предусмотрена возможность использовать на поддержку отраслей российской экономики и финансового сектора дополнительные ненефтегазовые доходы с увеличением общего объема расходов и объема бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства РФ.

Правительство РФ также наделено правом использования дополнительных нефтегазовых доходов на замещение государственных заимствований и погашение государственного долга, исполнение публичных нормативных обязательств и реализацию иных приоритетных мероприятий по решениям Правительства РФ.

Субъектам Федерации предоставлено право направлять средства, высвобождаемые в результате реструктуризации ранее предоставленных регионам бюджетных кредитов, на мероприятия по нормализации ситуации в отраслях экономики и финансовом секторе.

Продлено право регионов без поправок в закон о бюджете сокращать ассигнования на обслуживание регионального государственного долга. Эта норма позволит регионам, которые планируют отказаться от осуществления заимствований, направить эти средства на приоритетные расходы.

Федеральными законами от 14.03.2022 № 59-ФЗ и от 26.03.2022 № 65-ФЗ расширены возможности института государственных гарантий.

На 2022 г. продлен срок действия такого инструмента оказания дополнительной поддержки, как возможность предоставления государственных гарантий РФ сверх параметров, установленных в утвержденных законом о федеральном бюджете программах гарантий.

Поправки, внесенные в Бюджетный кодекс РФ на постоянной основе, распространяют подход, применяемый в отношении государственных гарантий РФ на федеральном уровне, на учет обязательств по государственным гарантиям субъектов РФ и муниципальным гарантиям в составе государственного долга субъектов РФ и муниципального долга.

В состав государственного долга субъектов Федерации (муниципального долга) будут включаться обязательства по гарантиям не в сумме предела ответственности гаранта, а в сумме фактически имеющихся у принципала обязательств, обеспеченных гарантией. Это позволит унифицировать регулирование данного вопроса для всех бюджетов бюджетной системы РФ и сократить объем государственного долга субъектов РФ и муниципального долга.

Готовятся ли дополнительные изменения в Бюджетный кодекс РФ?

Правительством РФ в Государственную Думу внесен законопроект, который направлен на упрощение и ускорение в 2022 г. расчетов при казначейском сопровождении бюджетных средств (в рамках государственных контрактов и договоров о предоставлении субсидий и инвестиций юридическим лицам).

Поставщики готовых товаров, субподрядчики – исполнители работ (услуг) по контрактам на поставку товаров, приобретение строительных материалов и оборудования смогут получать оплату на банковский счет без открытия лицевого счета в Федеральном казначействе (в порядке, установленном Правительством РФ). При этом размер субконтрактов при казначейском сопровождении авансов увеличивается с 600 тыс. до 5 млн руб.

По обращению регионов законопроект расширяет полномочия субъектов Федерации (местных администраций) по использованию казначейского сопровождения государственных (муниципальных) контрактов. Сейчас такие контракты определяются только в законе (решении) о бюджете и их размер не может быть менее 50 млн руб. В целях увеличения авансов эти ограничения на 2022 г. снимаются (при казначейском сопровождении авансов они исключаются из размера обеспечения, что значительно уменьшает финансовую нагрузку на заказчиков).

Также по обращению регионов законопроектом продлевается на 2022 г. возможность предоставления субсидий из региональных бюджетов федеральному бюджету не только в случаях, установленных федеральными законами, что позволит реализовать ряд инвестиционных проектов.

Какие особенности появились в 2022 г. в управлении государственными капитальными вложениями?

С 01.05.2022 формирование и ведение федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) осуществляет Минстрой России.

ФАИП становится частью новой комплексной государственной программы «Строительство» и будет утверждаться президиумом (штабом) Правительственной комиссии по региональному развитию после принятия федерального бюджета. При этом в Государственную Думу, как и в настоящее время, будут представляться данные проекта ФАИП, в том числе о распределении бюджетных ассигнований федерального бюджета по объектам, вновь включаемым в ФАИП, с указанием сроков строительства, стоимости, наличия проектной документации с положительным заключением государственной экспертизы.

Принятие решений об осуществлении капитальных вложений будет происходить в форме единого правового акта Правительства РФ о включении объектов (независимо от их стоимости) в перечень объектов, который также входит в систему документов комплексной программы «Строительство». При этом соблюдаются требования всех ранее принятых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ порядков принятия решений об осуществлении капитальных вложений.

Подготовку такого единого перечня объектов осуществляет Минстрой России на основании предложений главных распорядителей средств федерального бюджета, которые подготавливаются в информационной системе «Электронный бюджет» и одновременно являются предложениями о включении объекта в ФАИП.

Если объект включен в распоряжение Правительства РФ об утверждении единого перечня объектов, подготовка отдельных решений об осуществлении капитальных вложений главными распорядителями средств федерального бюджета не требуется.

Предложения главных распорядителей средств федерального бюджета по включению в ФАИП (исключению из ФАИП) объектов рассматриваются рабочей группой при штабе Правительственной комиссии с использованием утвержденной штабом методики оценки эффективности инвестиционных проектов.

Утвержденная на 2022–2024 гг. ФАИП продолжает действовать по 31.12.2022, однако изменения в нее вносятся уже согласно новому порядку – штабом Правительственной комиссии на основании предложений, согласованных с Минстроем России и Минфином России, в части государственных программ – с ответственными исполнителями соответствующих государственных программ, в части федеральных целевых программ (ФЦП) – с государственными заказчиками – координаторами ФЦП.

Реализация ФАИП, сформированной Минстроем России в соответствии с новым порядком, начинается с 2023 г. При этом программа формируется и ведется с использованием информационной системы «Электронный бюджет» по мере создания и ввода в опытную эксплуатацию необходимых компонентов и модулей указанной информационной системы.

Изменение полномочий по формированию и реализации ФАИП коснется не только федеральных, но и региональных и муниципальных объектов, софинансируемых из федерального бюджета.

Субъекты РФ, как и прежде, формируют пакет документов для включения объекта в ФАИП и представляют их главному распорядителю средств федерального бюджета.

Главный распорядитель средств федерального бюджета при формировании предложений по включению объекта в ФАИП с 01.05.2022 взаимодействует с Минстроем России (вместо Минэкономразвития России), а также обеспечивает подготовку проектов актов Правительства РФ об адресном (пообъектном) распределении субсидий региональным бюджетам по «крупным» объектам (стоимостью 1,5 млрд руб. и более), формирует и утверждает в информационной системе «Электронный бюджет» адресное (пообъектное) распределение межбюджетных субсидий по «мелким» объектам.

Акты Правительства РФ об адресном (пообъектном) распределении подлежат согласованию с Минстроем России и Минфином России и в целях своевременного заключения соглашений должны быть утверждены до начала года.

Алексей Михайлович, важнейшая часть исполнения бюджетов – заключение и исполнение государственных (муниципальных) контрактов. Какие меры реализованы в этой сфере?

Основная из них – вступление в силу с 1 января текущего года основных положений Федерального закона от 02.07.2021 № 360-ФЗ и всех предусмотренных планом их подготовки подзаконных актов.

Этот закон еще при его разработке получил название «оптимизационного» и действительно впервые после 2013 г. позволил провести комплексную оптимизацию государственных и муниципальных закупок – сократить количество способов отбора поставщиков, упростить и ускорить процедуры, унифицировать документацию, ограничить недобросовестную конкуренцию, завершить внедрение электронного документооборота.

В то же время потребовалось ускорить вступление в силу «отложенных» или ввести ряд временных норм, которые были разделены на два «пакета».

В первый из них (Федеральный закон от 08.03.2022 № 46-ФЗ) вошли три ключевые новации.

Во-первых, до 01.01.2023 разрешается вносить изменения в заключенные контракты с учетом, по сути, форс-мажорных обстоятельств, в том числе по решениям соответствующих высших органов исполнительной власти заменять поставляемый товар, изменять цену контракта (в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств), продлевать сроки исполнения контрактов.

Во-вторых, упрощается порядок определения этими органами единственных поставщиков для обеспечения нужд соответствующих публично-правовых образований. То есть на всех уровнях управления создан механизм принятия не терпящих отлагательства решений, который также будет действовать до конца текущего года.

В-третьих, подрядчикам и исполнителям не будет угрожать включение в реестр недобросовестных поставщиков, если неисполнение контракта вызвано санкциями, а наложенные на них неустойки будут списываться заказчиками. В то же время эти новации не позволяют поставщикам необоснованно, в том числе из-за введения санкций против заказчиков, отказываться от исполнения своих обязательств.

Во второй пакет (Федеральный закон от 16.04.2022 № 104-ФЗ) вошел еще ряд новаций (в том числе носящих постоянный характер):

– сокращен максимальный срок оплаты товара, работы, услуги до 7 рабочих дней с даты подписания заказчиком документа о приемке (для федеральных заказчиков – с 01.05.2022, для региональных и муниципальных заказчиков – с 01.07.2022);

– упрощена контрактация объектов строительства «под ключ» (исключено ведение отдельного перечня таких объектов, предусмотрена возможность выделить в отдельный контракт подготовку проектной документации);

– при отсутствии коммерческих предложений заказчикам предоставлено право обосновывать начальную (максимальную) цену контракта с применением общедоступной информации о ценах;

– закупки заказчиков, в отношении которых введены санкции, переводятся в закрытую электронную форму, что защитит поставщиков от «вторичных» санкций.

Конечно, это не означает, что заказчики и исполнители полностью ограждены от всех рисков и проблем. Но им предоставлена большая свобода действий, временно сняты отдельные ограничения, оправданные в обычных условиях. В то же время участникам контрактной системы предстоит изыскивать собственные внутренние резервы, доказывать свою способность выполнять свои обязательства в создавшихся условиях, брать на себя ответственность за принимаемые решения. Обращаю внимание на то, что реализованные меры носят точечный характер, не меняя принципов и основ государственных (муниципальных) закупок, и сами по себе не влекут дополнительных бюджетных расходов.

Как реализовано решение об увеличении авансирования государственных контрактов?

Постановлением Правительства РФ от 29.03.2022 № 505 увеличены размеры авансовых платежей, которые предусматриваются в государственных контрактах, заключаемых в 2022 г.

Для получателей средств федерального бюджета – государственных заказчиков федерального уровня установлено обязательное авансирование в размере от 50 до 90% цены государственного контракта, если авансы или все расчеты по контракту подлежат казначейскому сопровождению.

Если же контракт условие о казначейском сопровождении не содержит, получатели средств федерального бюджета вправе предусматривать авансовые платежи в размере до 50% цены контракта (вместо прежнего «потолка» в 30%).

Важно отметить, что федеральные бюджетные и автономные учреждения обязаны применять нормы по авансированию, установленные для казенных учреждений (получателей бюджетных средств).

Положения об увеличенном авансировании и об обязательном авансировании контрактов под казначейским сопровождением могут применяться также в отношении ранее заключенных государственных контрактов. Постановлением Правительства РФ № 505 на основании ч. 65.1 ст. 112 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ предусмотрена возможность вносить в 2022 г. соответствующие изменения, в том числе в государственные контракты, которые при заключении не предусматривали условие об авансировании.

Правительством РФ рекомендовано субъектам Федерации при осуществлении закупок для обеспечения региональных нужд принять свои акты, предусматривающие аналогичные нормы по авансированию в 2022 г., или иные особенности исходя из возможностей конкретного региона.

Аналогичные меры могут быть предусмотрены при осуществлении закупок муниципальными образованиями, в случае принятия соответствующего решения местной администрацией.

При этом, как отмечено выше, будут расширены полномочия субъектов Федерации и муниципальных образований для принятия решений по казначейскому сопровождению государственных и муниципальных контрактов, что в том числе предотвратит рост финансовой нагрузки на исполнителей контрактов при увеличении авансирования.

Есть особо социально чувствительные темы, например закупка лекарств.

Для лекарств, медицинских изделий, расходных материалов для медицинского оборудования, технических средств реабилитации у единственного поставщика, по сути, введен особый режим закупки.

До 31.12.2023 эти товары можно закупать у единственных поставщиков по решению заказчиков (а не высших органов исполнительной власти, как в общем случае).

С 1 до 1,5 млн руб. увеличена предельная цена контракта у единственного поставщика при закупках лекарств по решению врачебной комиссии для конкретного пациента по медицинским показаниям.

Сняты ограничения по общему объему и цене отдельного контракта для закупки этой категории товаров запросом котировок – наиболее простым и быстрым (не более 7 дней) способом закупки.

Также планируется дать право заказчикам увеличивать в рамках заключенного контракта объем закупок лекарств (без изменения цены за единицу) до 30%.

Если Вы говорите «планируется», то готовятся дополнительные поправки в законодательство о закупках?

Да, Государственной Думой в первом чтении принят внесенный Правительством РФ законопроект, который, наряду с точечными поправками, существенно меняет регулирование так называемых офсетных контрактов (или контрактов со встречными инвестиционными обязательствами). При таких контрактах фиксируется объем закупаемых заказчиком субъекта Федерации на горизонте до 10 лет товаров или услуг у отобранного по конкурсу поставщика, который принимает на себя обязательство осуществить инвестиции в производство этого товара (оказание услуги).

Законопроект содержит три новации:

1) минимальный размер инвестиций для офсетных контрактов снижается с 1 млрд до 100 млн руб.;

2) вводится возможность заключения такого контракта с одним инвестором несколькими субъектами Федерации, а также размещения производства в другом субъекте Федерации (минимальный размер инвестиций для совместных офсетных контрактов предлагается установить на уровне 400 млн руб., а для ближайших 2 лет – 100 млн руб.);

3) в качестве дополнительной преференции для инвестора устанавливается возможность поставки до 30% продукции в качестве единственного поставщика (сверх гарантированных объемов выкупа) для любых заказчиков, при этом такое ограничение не будет действовать в случае осуществления инвестиций в объеме более 1 млрд руб., а для меньших инвестиций – в ближайшие 2 года.

В совокупности эти изменения позволят существенно расширить для субъектов Федерации возможности по заключению офсетных контрактов, что стало особенно важно в текущих условиях для обеспечения импортозамещения.

И в завершение – как Вы оцениваете состояние и перспективы развития бюджетного и закупочного законодательства?

Бюджетное и закупочное законодательство, как и другие сферы регулирования, не в первый раз сталкивается с неблагоприятными внешними вызовами.

Действующие на постоянной основе механизмы, а также уже принятые (в том числе в прошлом году) и готовящиеся изменения обеспечат, как это уже было при первой волне санкций в 2014–2015 гг. и в условиях пандемии (а еще раньше – в условиях глобального финансового кризиса 2008–2009 гг.), устойчивое исполнение бюджетов и осуществление закупок на всех уровнях управления. Мы отслеживаем ситуацию, находимся в постоянном контакте с участниками бюджетного процесса и контрактной системы, оперативно реагируем на возникающие проблемы и риски.

При этом наряду с разработкой и внесением оперативных временных норм продолжается работа по развитию базовых положений законодательства.

В прошлом году было завершено внесение в Бюджетный кодекс РФ комплексных «тематических» поправок в рамках поэтапного формирования его новой редакции (всего в 2017–2021 гг. было принято девять таких законов). Комитетом по бюджету и налогам Государственной Думы создана рабочая группа, которая рассматривает предложения субъектов Федерации, поступившие к подготовленному Правительством РФ проекту новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Рассчитываем, что она будет принята в текущем году, обеспечив стабильность бюджетного законодательства с закреплением в рамках единой концепции всех новаций последних лет и сохранением оправдавших себя инструментов по более гибкому формированию и исполнению бюджетов всех уровней.

В новую редакцию Бюджетного кодекса РФ планируется предложить новации разработанного Минфином России законопроекта, которым предлагается установить правовые основания для осуществления отбора получателей субсидий, в том числе грантов, в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» или на иных сайтах (с их поэтапным введением в действие в течение 3 лет).

Что касается закупочного законодательства, то вместе с принятыми в 2019–2020 гг. поправками Федеральным законом от 02.07.2021 № 360-ФЗ, по сути, сформирована новая редакция Федерального закона № 44-ФЗ, устранившая большинство недостатков и ограничений прежнего регулирования государственных и муниципальных закупок. В текущем году, наряду с продолжением работы по введению ее в действие, планируется оптимизировать систему нормирования, а также проработать вопросы упрощения и ускорения закупок, регулируемые на уровне Евразийского экономического союза.

На стыке бюджетного, закупочного и социального законодательства находится реализация пилотного проекта по внедрению механизмов государственного (муниципального) социального заказа. С 2022 г. число его участников выросло до 34 субъектов РФ, подготовлен законопроект о расширении перечня социальных услуг, для которых по инициативе участников проекта могут применяться совместные (в том числе с участием негосударственных организаций) конкурсы и социальные сертификаты, на практике реализующие принцип «деньги следуют за потребителем».

Спасибо за Ваши ответы, Алексей Михайлович!