Перспективы
нормирования в 223-ФЗ – нераскрытый потенциал
В
профессиональном сообществе не первый год продолжается дискуссия о слабых
сторонах и даже дефектах 223-ФЗ, о неизбежности его предстоящей реформы и
модернизации. Однако у корпоративного закона есть не только недостатки, но и
преимущество, которое можно охарактеризовать как гибкость отраслевой настройки
(эксклюзивное право заказчика редактировать собственное типовое положение о закупках
(ПоЗ), закрепленное в законе с 2017 года). Эта логика подразумевает что у
223-ФЗ есть свободная (вариативная) и рамочная (инвариантная) часть.
Предстоящая реформа закона, если верить высказываниям экспертов, подразумевает
именно реформу статичной, рамочной части.
Известно,
что нормы 223-ФЗ носят диспозитивный
характер, в связи с чем для заказчиков закреплен конституционный принцип
«разрешено все, что не запрещено»: предоставлена свобода в определении правил
закупок через собственные положения о закупках.
В
общих чертах 223-ФЗ выглядит еще достаточно сырым. В нем явно есть, что
совершенствовать, но есть и нераскрытый потенциал.
В
законе нет ограничения по установлению дополнительных способов закупок в
основных положениях о закупках, поэтому количество таких способов создает
эффект хаоса. Недавно, определены базовые требования, то есть, в законе
описали, что такое конкурентная процедура, как ее проводить, что такое
неконкурентная процедура. Утверждена возможность типизации самой процедуры
закупок, то есть, введено понятие типового положения, и регламентировано, что в
нем может содержаться. На федеральном уровне сделан первый шаг к обязательной
электронной форме, но пока это касается только квотированной доли закупок у
малого бизнеса: на всех подопечных 223 закона распространяется требование
проводить их только в электронном формате, количество площадок для таких
закупок сокращено с 163 до 8.
Положение
о закупках является краеугольным камнем, стержнем хозяйственной деятельности
каждого корпоративного заказчика и дочерних структур, входящих в его
экономическую орбиту. Интересно, что закон ставит идеологический знак равенства
между региональными уполномоченными органами закупок и головными структурами
корпораций. С точки зрения права регион, принявший решение централизованно
перевести закупки своих организаций и муниципальных подведов в сегмент 223-ФЗ,
и госкомпания, обладающая разветвленной сетью предприятий, смежных компаний и
прочих активов, являются равнозначными субъектами экономики. Так выглядит государственный
корпоративный капитализм, практически оформившийся на уровне законодательсва.
Процитируем
тезисы из доклада Аналитического центра при Правительстве РФ, подготовленного в
октябре 2021 года.
Закон
устанавливает лишь некоторые императивные требования к содержанию типового
положения о закупках (ПоЗ). А именно –
согласно части 2.3 и 2.4 статьи 2 Закона № 223-ФЗ в типовом ПоЗ должны
быть описаны не подлежащие изменению при разработке и утверждении соответствующими
подведомственными организациями:
порядок
подготовки и (или) проведения закупки;
способы
закупки и условия их применения;
срок
заключения договора по результатам конкурентной закупки;
особенности
участия в закупке субъектов малого и среднего предпринимательства.
В
остальном состав и содержание типовых ПоЗ определяются непосредственно органом
власти, который разрабатывает и утверждает такой документ. Подобный подход к
правовому регулированию приводит к большому разнообразию утвержденных типовых
ПоЗ органами власти разных уровней.
У
госкомпаний и госкорпораций, согласно ФЗ-223 не может быть типовых ПоЗ,
адресованных дочерним и зависимым обществам. Однако доступна симметричная
практика так называемого «отраслевого» ПоЗ. С возможностью присоединения к нему
в соответствии с частью 4 статьи 2 Закона № 223-ФЗ их дочерних и зависимых
обществ, – что в практическом отношении означает те же последствия, что и в
случае принятия типового положения органами власти регионов для своих подведов.
В
корпоративном секторе насчитывается 4,04 тыс. заказчиков, являющихся дочерними
обществами компаний с госучастием и госкорпораций, применяют при осуществлении
закупок отраслевые ПоЗ своих «материнских компаний», используя механизм
присоединения.
Интересно,
что по аналогии с госкомпаниями и естественными монополиями некоторые субъекты
РФ в качестве рациональных методов развития закона предлагают предоставить им
полномочия распространять действие их типовых ПоЗ на иные юридические лица с
контрольной долей участия региона.
Стандартизация
техзаданий – будущее госзаказа
В
международной практике также наблюдается тенденция закрепления принципов
стандартизации и типизации закупок, но в основном в части закупочной
документации, форм контрактов, отмечается в докладе Аналитического центра при
Правительстве РФ.
Например,
для госзакупок в США (более 160 тыс. заказчиков) характерны: осуществление
конкурсных торгов по единой методологии, активное использование типовых форм
контрактов и банка данных стандартных спецификаций (полезных свойств)
закупаемой продукции.
В
Европейском союзе (ЕС) более 250 тыс. государственных заказчиков. 27
стран-членов должны следовать общим правилам и процедурам для покупки товаров,
услуг, установленных в единой директиве ЕС, но путем утверждения собственных
законов о госзакупках.
Интереснейшая
практика, применяемая в основном за рубежом – это стандартизация технических
заданий. Эта идея представляется наиболее востребованной для развития в России.
Дефицит проектной логики и четких регламентов технических заданий – это одно из
самых слабых мест национальной контрактной системы.
Есть
отрасли, где факт отсутствия нормативов составления ТЗ запускает чудовищные
издержки и коррупционные потери, исчисляемые сотнями миллионов рублей. Одна из
таких отраслей – это информационные технологии. В российском IT нет системного
подхода к написанию технических заданий, даже для цифровых продуктов с
идентичным или похожим функционалом. Абсолютно одинаковые сервисы могут
поставляться разными разработчиками с огромным лагом в стоимости. Никто не
гарантирует, что закупленное ПО или система действительно пригодилась заказчику
и используется по назначению. Зачастую,
на последующую доработку ПО тратится не меньшая сумма, чем на закупку исходной
версии. Эту хроническую проблему можно решить достаточно экономными средствами
в рамках 223-ФЗ, настроив автоматические механизмы формирования типовой
документации. Опыт некоторых госкорпораций, а также некоторых региональных
заказчиков, построивших свои централизованные закупочные экосистемы на базе
223-ФЗ, показывает, что стандартизация техзаданий не является чем-то заоблачно
трудным. Более того, получается даже ТЗ с элементами нормирования бюджетных
затрат – ориентированное на референтные рыночные цены.
Подобный
функционал пригодился бы не только в российском IT, но и, например, в сфере
безопасности, жилищного обслуживания; а во всех случаях, где закупаются услуги
по эксплуатации.
Унификация
типовых ПоЗ – нужно ли масштабировать типизированное?
Аналитический
центр при Правительстве РФ провел опрос корпоративных заказчиков, предложив идею
внедрения универсального типового ПоЗ для всех субъектов 223-ФЗ. Согласно
ответам на запрос идею единого типового положения о закупках в основном
поддерживают органы власти, а компании с государственным участием и
госкорпорации выступают против. Зачем это нужно? Во-первых, закон должен
стремиться к единообразию – там, где оно продиктовано здравым смыслом. Если у
нескольких десятков хозяйствующих субъектов и еще у пары десятков госкорпораций
идентичные закупочные практики – то вполне логично зашить их в один
универсальный алгоритм – прозрачный и понятный для всех участников рынка.
Во-вторых, среди ключевых инструментов такого универсального алгоритма должны
быть: преференции отечественным производителям, требования по локализации и
импортозамещению, элементы стандартизации технических заданий. Все остальное,
связанное с отраслевой спецификой корпораций, может быть подключено к этому
базовому алгоритму в виде приложений.
Чтобы
оценить возможность такой унификации Аналитический центр при Правительстве РФ
детально проанализировал пять отраслевых ПоЗ, принятые госкорпорациями и
компаниями с госучастием: ГК «Росатом», ГК «Роскосмос», ГК «Ростех», ОАО «РЖД»,
ГК «ВЭБ.РФ». Согласно данным анализа, исследованные отраслевые ПоЗ,
утвержденные госкорпорациями и компаниями с госучастием, содержат 51%
идентичных характеристик. Различия связаны с отраслевой спецификой либо с
банальными дисбалансами законодательства. Значит унификация типовых положений в
рамках 223 ФЗ возможна – в частичном формате. Опыт некоторых госкомпаний
показывает, что данную проблему можно решить путем выделения в положении
специального раздела «Особые закупочные ситуации» или отнесения регулирования
закупок специфических ТРУ в приложения.
Компании
с государственным участием в отличие от субъектов Российской Федерации
предпочитают более детализировано прописывать закупочные процедуры, в
частности, детально описывают формирование начальной (максимальной) цены
договора, критерии и их вес при оценке заявок).
Структура
типовых ПоЗ органов власти в отличие от компаний с государственным участием в
основном единообразна и содержит описание всех процессов. В отличие от этого в
некоторых компаниях с государственным участием создают дифференцированную
нормативную базу регулирования закупок, состоящую не только из типового ПоЗ, но
и приказов (распоряжений) компании (пример: положение ГК «Ростех»), которые
предназначены для урегулирования механизмов, не указанных в ПоЗ.
Такие
внутренние нормативные акты не всегда находятся в публичном доступе.
Характерный пример, который приводится в исследовании Аналитического центра –
это отраслевое положение о закупках ГК «Роскосмос». Его можно охарактеризовать
как «свод общих правил, не имеющих конкретизации». Особенности же регулирования
закупки ГК «Роскосмос» устанавливает своими приказами (распоряжениями). По
оценке Аналитического центра, такой формат затрудняет деятельность, так как
данные приказы (распоряжения) даже не подлежат размещению в Единой
информационной системе закупок (ЕИС).
Продуктовая
матрица
Довольно
широкой практикой как за рубежом, так и в России является типизация закупочной
документации по разным видам продукции. Как минимум деление происходит сначала
на три вида: товары, работы, услуги, а затем для каждого вида выпускаются
типовые пакеты документов для определенных групп продукции.
Возможность
ведения предиктивной аналитики по товарам – это одно из нераскрытых преимуществ
223-ФЗ. Этот механизм особенно востребован в закупках высокотехнологичной
продукции в энергетике, машиностроении. На практике нужно объединить
информационные системы заказчика с информационными системами поставщика; а это
возможно только на долгих договорах – 10-15-30 лет.
Если
установить предиктив, который будет предсказывать, когда выйдет из строя та или
иная деталь или тот или иной станок, можно автоматизировать предварительный
заказ запчастей или расходных материалов. Такой подход к контрактации
значительно упрощает жизнь всех компаний, вовлеченных в производственную
цепочку. Есть норма потребления и потребность, чтобы партии приходили раньше;
или наоборот, позже, – чтобы контролировать неснижаемый остаток на складе.
В
перспективе развитие предиктивной товарной аналитики позволяет передать функцию планирования
поставщику. Такие предложения по реформе 223-ФЗ звучали со стороны экспертов в
2021 году. Сейчас регулятор и законодательство требует от всех субъектов 223-ФЗ
планировать все на год вперед. По некоторым видам закупок, которые касаются
НИОКР, сложных стратегических проектов – это абсолютно обосновано. А когда речь
идет о закупках постоянно потребляемой стандартной продукции со складской полки
– то заказчик должен размещать только свои потребности, – а функцию
планирования, в таких случаях вполне логично переложить на поставщика.
Планирует продавец, исходя из того, сколько к нему придет разных заказчиков его
продукции, или ритейлер, который научился виртуозно планировать, используя
искусственный интеллект и роботизацию. Вооруженный цифровыми инструментами и
мотивированный на получение прибыли поставщик, гораздо лучше знает, какой объем
поставляемой продукции требуется в конкретном регионе, в том месте, где
находится его склад. Он будет на основании своей предиктивной аналитики
заказывать на смежных предприятиях производственной цепочки заказывать столько
продукции, сколько реально востребовано, чтобы раздать ближайшим заказчикам.
Таким образом, только за счет законодательного регулирования 223-ФЗ, за счет
использования нестандартного функционала закона, можно в разы снизить издержки
и повысить мотивацию участников рынка.
Автор:
Андрей Троянский
