Анна
Катамадзе о перспективах прозрачности и полноты данных о госзакупках.
О том, как Минфин и Федеральное казначейство намерены решать проблему неполноты данных о деталях госконтрактов с единственными поставщиками, что это даст правительству, как будет устроена подсистема предупреждения госзаказчиков о рисках и возможных нарушениях закона, а также об автоматизации финансового исполнения госконтрактов и планах распространения практик госзаказа на торги госимуществом “Ъ” рассказала курирующая работу единой информсистемы закупок (ЕИС) заместитель главы Федерального казначейства Анна Катамадзе.
— В пятницу во время показа единой информсистемы закупок министру финансов в казначействе вы сказали, что одной из главных проблем ЕИС являются непрозрачность контрактов с единственными поставщиками и бумажные допсоглашения…
— Да. Контракты с едпоставщиками заключаются по различным основаниям — от отдельных решений правительства до закупок услуг или товаров у монопольных поставщиков. Закон до сих пор позволяет оформлять такие контракты в бумажном виде, а не в электронном в ЕИС: раскрытие детальной информации о ходе исполнения, предмете, существенных условиях таких договоров осуществляется вручную, переносом этих данных заказчиками из бумаги в реестр контрактов, а не автоматизированно в системе. Кроме того, отсутствует необходимость регистрации таких поставщиков в едином реестре участников закупок. В результате мы не видим структурированной, автоматически выверенной информации, а это порождает неверную аналитику и выводы, например, о ценах. Аналогичная ситуация со всеми допсоглашениями к электронным контрактам. Выходит, что контракт после торгов электронный, а вся его жизнь в процессе исполнения, в том числе существенные изменения к нему,— на бумаге. Это не дает нам в полной мере автоматизировать аналитику, платежи, полноценно ввести электронное актирование приемки работ.
— О какой доле рынка госзаказа идет речь и что изменится для таких поставщиков?
— Порядка 30% всего объема госконтрактов. Доля единственных поставщиков еще выше, но часть таких контрактов заключается по итогам несостоявшихся процедур в ЕИС, и они прозрачны. Из того, что мы не видим, основной объем — это строительные работы (около половины контрактов с едпоставщиками), еще процентов 30 приходится на закупки услуг ЖКХ, остальное — прочие закупки, например лекарства, где тоже есть единственные поставщики. Ну и разумеется, по всей палитре могут быть допсоглашения.
— В деньгах это…
— Порядка 1,5–2 трлн рублей. Это много.
Теперь — что изменится. Предлагается перевести процедуры заключения контрактов с отдельными единственными поставщиками и подписания допсоглашений на платформу ЕИС, а сам электронный контракт — в формат структурированного электронного документа. Тогда едпоставщики и заключающие допсоглашения будут обязаны войти в систему, подписать контракт в электронном виде — это юридически значимое действие — и далее соблюдать все процедуры по предоставлению информации о сроках, этапах исполнения и завершать их электронным актом приемки. Это позволит увязать все это автоматически с оплатой и существенно повысить качество данных.
— Говоря о прочих усовершенствованиях ЕИС: как будет работать механизм предупреждения рисков заказчиков, который упоминал министр?
— У нас есть обширный набор данных о госконтрактах, их начальных ценах, условиях — и мы говорим о созданной в ЕИС на базе их анализа подсистеме риск-мониторинга , которая будет информировать заказчиков о возможном завышении цен (где это возможно), процедурных и прочих нарушениях.
Мы сформировали предложения в закон о контрактной системе, регулирующие доступ к аналитике: запрос на нее очень велик, но не все и не всем нужно отдавать. Мы планируем дать доступ к конструкторам аналитики контрольным органам — они почти все сейчас и так имеют доступ к системе, но нужно отрегулировать его правила. А остальным потребителям открывать его в зависимости от полномочий и рисков для заказчика, чтобы он не уходил в «красную зону» с нарушениями. Чек-лист нарушений будет развиваться по мере перевода в структурированный электронный вид всего документооборота в ЕИС, и важно, что подписание и юридическая значимость документам придается именно в ЕИС. Сейчас стартует перевод в обязательный режим подписания электронных актов приемки в ЕИС, это большой шаг.
Предполагается, что риск-мониторинг будет «мягкой силой»: его цель — предупреждать заказчиков, но при этом сохранить за ними свободу действий. Но конечно, если заказчик игнорирует предостережения — это привлечет внимание контролирующих органов, которые будут пользоваться инструментами этого же риск-модуля.
— Идет ли речь о дальнейшей автоматизации закупок — в частности, расчетов госзаказчиков с подрядчиками?
— В первую очередь на своевременную оплату госконтрактов должно повлиять принятие «оптимизационного» пакета поправок к ФЗ-44, это уже согласованный вопрос. Он вводит электронное актирование, то есть приемку контракта, упраздняя зависимость поставщика от заказчика. Поставщик вносит в ЕИС данные об исполнении контракта, в том числе за счет интеграции с ЕИС своей бухгалтерской системы, и начинается отсчет времени для заказчика: он должен либо принять работу, либо предъявить формальные претензии. После этого заказ оплачивается в течение 30 дней, по сути, автоматом. Мы приблизились к автоплатежу без возможности манипулировать сроками или утонуть в бюрократии.
— Что мешает полностью алгоритмизировать ценовую политику в госзаказе?
— Есть несколько ограничений. Например, данные ЕИС отражают уже заключенные контракты и не содержат информации о состоянии рынков. Мы можем создавать профили рисков и давать ориентиры. Но наш набор информации связан с рынком самого госзаказа. Это первое. Второе — есть отраслевые требования к закупкам, более или менее формализованные в отраслях, но эта формализация неоднородна. Вот у Минздрава есть регламентированные требования к лекарствам и медизделиям, которые позволяют алгоритмизировать анализ цен, а, например, в стройке действует сметный принцип ценообразования. Где взять цену стройматериалов и с чем ее сравнить — неясно, не говоря уже о том, как сравнивать цены для разных объектов в госконтрактах,— нет единого справочника стройматериалов той степени детализации, которая нужна для анализа и сравнения цен. По тем товарам, где есть каталог, картина анализа цен принципиально иная — как в случае лекарств и медизделий.
В итоге для целей создания таких «ценовых шлагбаумов» в системе нужны каталог и отраслевое регулирование — и в этом направлении ведется много работы. В частности, по лекарствам мы совместно с Минздравом практически перевели (волнами) всех заказчиков страны на применение единого каталога лекарств.
Третье, кроме госконтрактов, есть и другие инструменты распределения бюджетных средств, например прямые субсидии предприятиям. Там нет таких жестких правил по оцифровке, как в ЕИС, но, когда (если) они появятся, мы получим важнейшие инструменты для принятия управленческих решений и океан информации для анализа себестоимости материалов, оборудования и зарплат.
— Распространится ли такой подход на организацию торгов госимуществом?
— В правительстве сейчас находятся документы о передаче полномочий оператора системы torgi.gov.ru казначейству. Это согласованный заинтересованными органами власти документ, так что, надеюсь, в скором времени мы начнем над этой задачей работу.
— Там будет реализована та же модель, что и в госзаказе?
— Мы однозначно будем использовать модули ЕИС при торгах госимуществом и иными регулируемыми активами. Например, единый реестр участников закупок — зачем создавать новую сущность, когда можно включить в него и участников торгов (а по факту они уже все там). Так же единый реестр сделок, аналогичный уже существующему единому реестру госконтрактов, ценовой контроль, big data, как в ЕИС,— в особенности это интересно для торгов недвижимостью и землей, и в частности, как однотипные объекты продаются в разных регионах и муниципалитетах. Ну и конечно же, интеграция с нашими системами доходов бюджетов по аналогии с интеграцией ЕИС в сфере закупок с электронным бюджетом и иными системами регионов по расходам и платежам.
